西撒哈拉與 MINURSO 之後：聯合國維和 35 年以否決僵局告終

11 月 1 日，聯合國駐西撒哈拉特派團進入清理階段。35 年之後，西撒哈拉全民投票特派團（MINURSO）不再是一支維和行動——不是因為它受命調解的爭端已經解決，而是因為安理會無法就拿什麼取代它達成一致。特派團的裝備將運回出兵國，一支規模較小的聯合國小組將負責收尾工作。而隨它一同離去的，是這片土地上唯一一雙中立的眼睛——低強度敵對自 2020 年以來一直持續。

MINURSO 成立於 1991 年，是在摩洛哥與波利薩里奧陣線達成聯合國斡旋的停火之後設立的，任務有兩項：監督停火，並組織一次全民投票，讓西撒哈拉人民在獨立與併入摩洛哥之間作出選擇。這次投票從未舉行。雙方始終無法就誰有資格投票達成一致——摩洛哥希望把居住在其控制區內的撒哈拉人列入選民名冊，波利薩里奧則堅持以西班牙 1975 年撤離之前的殖民時期人口普查為準。於是特派團一年年留了下來，監督著一場為一次從未到來的投票而設的停火，而爭端本身則硬化為非洲持續時間最長的僵局之一。摩洛哥控制著這片領土的大部分——它位於非洲西北大西洋沿岸，面積大約與英國相當；得到阿爾及利亞支持的波利薩里奧則以廷杜夫附近的難民營為基地，推動建立撒哈拉國。

終結發生在 10 月 30 日一天的表決中。美國起草的決議草案獲得 11 票贊成、3 票棄權，但被俄羅斯否決。該草案將把特派團延長一年，去掉名稱中的「全民投票」字樣、改稱 MINUSO，把摩洛哥的自治計劃——在摩洛哥主權下實行自治——作為進一步談判的唯一基礎，並在 2027 年 4 月 30 日結束維和行動，代之以一個政治特派團。俄羅斯提出的另一草案只是把 MINURSO 原樣延長至 2027 年 10 月 31 日，僅獲 3 票贊成，美國反對、11 國棄權，未達到通過所需的 9 票。上一份延期決議、即 2025 年的第 2797 號決議，已經接受摩洛哥自治計劃為「最可行的」解決方案；2026 年的兩份草案之爭，在於安理會願意在此基礎上走多遠。

各方的反應道出了僵局的實質。摩洛哥對這一結果表示歡迎：王室辦公廳稱，聯合國人員、車輛、裝備和標誌應在未來幾天內撤離；外交大臣納賽爾·布里達稱，全民投票的提法已是「時代錯誤」。波利薩里奧對安理會僵局表示關切，並感謝俄羅斯否決了一份它認為會損害撒哈拉人民自決權的草案。阿爾及利亞深表遺憾。秘書長安東尼奧·古特雷斯在宣布清理階段時說，他仍對當地安全局勢和敵對升級的風險感到關切，敦促各方保持最大克制，並強調特派團的離去並不取消人民不可剝奪的自決權。聯合國將繼續透過秘書長個人特使斯塔凡·德米斯圖拉開展工作——也就是說，暫時沒有地面特派團的外交。

這種區別很重要。MINURSO 的 534 名核定觀察員不是靠武力維持和平，而是讓和平變得可以核查——守望著一條停火線，而自 2020 年波利薩里奧退出停火以來，雙方都曾指責對方違反停火。沒有了他們，偏遠沙漠裡的下一次事件——一次衝突、一次集結、一條被封鎖的道路——將由當事方自己來報告，而每一方對事件的講述都有自身利益。它還是摩洛哥與阿爾及利亞對立的最尖銳點，而且據信該領土擁有可觀的近海石油、磷酸鹽和漁業資源。一場沒有監督者、也沒有談判桌的爭端，並不是一場已經解決的爭端，而是一場無人觀察的爭端。

所以，現在真正的問題不是 MINURSO 是否本應以舊面貌繼續存在。一支為組織一次無人能就如何舉行達成一致的全民投票而建立的特派團，早就超出了它最初的設計壽命，就連美國草案也承認維和階段應當結束。問題在於，安理會能否就拿什麼取代它達成一致。美國草案已經勾勒出模板——一個政治特派團而非維和部隊——而且有 11 個安理會成員投票支持它。否決針對的不是聯合國是否應當發揮作用，而是規範這種作用的措辭：自治作為唯一基礎，還是保留獨立選項的自決。這個差距原則上窄到可以彌合，但考慮到摩洛哥傾向於就此了結、俄羅斯堅持全民投票的措辭，它也完全可能在幾個月裡保持原樣。我的判斷是，從更長的時間看，談判出一個新的聯合國駐留安排的可能性更大；但到明年年中，可能性仍然不大——大約 30%。11 月 1 日結束的這支特派團之所以能存在 35 年，正是因為沒有人能就如何結束這場爭端達成一致；接下來的缺席，很可能出於完全相同的原因而持續一段時間。