이스라엘에 대한 미국의 군사 원조: 트럼프의 40억 달러 중단이 연내에 이뤄지기 어려운 이유
11월 3일 선거일 아침, 도널드 트럼프 미국 대통령은 폭스뉴스의 '폭스 앤 프렌즈'에 전화로 출연해 미국이 2026년 말까지 이스라엘에 연간 약 40억 달러의 지급을 중단하겠다고 발표했다. "비비 네타냐후와 나는 이스라엘에 연 40억 달러를 주는 합의를 했고, 몇 달 전에 중단하기로 합의했다"고 그는 말했다. "우리는 이미 올해 말까지 이스라엘에 지급하지 않기로 합의했다." 이스라엘은 더 이상 그 돈이 필요 없으며, 요청이 있으면 워싱턴은 계속 도울 것이고, 이스라엘은 자국 자금으로 미국 무기를 계속 구매할 수 있다고 덧붙였다.
발표는 단호하게 들렸다. 그러나 그 뒤의 서류는 그렇지 않다. 트럼프가 언급한 것으로 보이는 돈은 2016년에 체결된 양해각서에 따라 흐른다. 이 각서는 미국이 10년간 약 380억 달러의 군사 지원을 약속한 것으로, 2019 회계연도부터 2028 회계연도까지를 다룬다. 즉 연간 38억 달러 — 대외군사융자 무상원조 33억 달러와 협력 미사일 방어비 5억 달러 — 로, 대부분이 미국 무기 구매에 쓰인다. 트럼프는 이를 40억 달러로 반올림했다. 양해각서는 조약이 아니지만, 돈 자체는 매년 의회가 세출을 결정하며, 조기 종료를 위한 문서나 절차, 일정은 아무것도 공개되지 않았다. 네타냐후 총리실은 트럼프의 주장에 대해 언급하지 않았고, 2028년 이후 현행 합의를 대체할 틀에 관한 5월 이후의 공식 협의도 공개된 성과를 내지 못했다. 한편 2027 회계연도 국방수권법의 제219조로 알려진 조항은 미국과 이스라엘의 방위 협력 심화를 상정하고 있어, 분리보다는 통합 쪽을 가리킨다.
시점도 이야기의 일부다. 트럼프는 이스라엘에 대한 지원이 쟁점이 된 중간선거 투표일에 발언했고, 일부 민주당원과 좌파 정치인들이 이스라엘에 대한 미국의 재정 지원을 이용해 공화당을 비판하고 있다며 이 조치를 부분적으로 국내 정치의 관점에서 설명했다. 네타냐후 본인도 미국 원조에 대한 의존을 줄이는 데 대해 언급해 왔다. 5월에는 CBS에 시간이 지나면서 지원을 0으로 만들고 싶다고 말했고, 6월에는 미국 의원에게 보낸 서한에서 이스라엘이 "원조 수혜국에서 파트너로" 나아가야 한다고 썼다. 하지만 그의 시간 지평은 10년이지 8주가 아니다. 그리고 돌발적인 조기 종료에 협력해야 할 의회는 막 손이 바뀌었다. 민주당이 중간선거에서 양원을 장악했고, 2028년까지 유효한 틀을 조기 종료하려면 대통령의 발표만이 아니라 의원들의 동의가 필요하다.
더 근본적으로, "원조 종료"가 애초에 무엇을 의미하는지라는 문제도 있다. 표면상의 무상원조 항목이 0이 되더라도 그 이면의 관계가 멈추는 것은 아니다. 트럼프 본인도 무기 판매는 계속될 것이라고 말했고, 양국 군대는 공동 생산과 공동 개발, 전방 배치된 비축분을 통해 묶여 있다. 이스라엘에게 38억 달러는 2026년 380억 달러를 초과하는 국방 예산의 작은 일부에 불과하므로, 이 금액은 돈 그 자체보다 동맹의 상징으로서 의미가 크다. 미국 제조업체에게는 예루살렘을 경유하는 보조금이다. 대통령은 실질적으로 거의 끊지 않으면서 정치적으로 부담스러운 예산 항목을 지울 수 있다. 바로 그렇기 때문에 연말 '중단'은 요란하게 발표되면서도 들리는 것보다 덜 바뀌는 것이다.
그래서 나의 예측은 의도적으로 회의적이다. 2027년 3월 31일 기준으로 2016년 양해각서가 여전히 유효하고 이스라엘에 대한 미국의 군사 융자가 여전히 흐르고 있을 확률을 60%로 본다. 즉 트럼프의 연말 중단은 이뤄지지 않을 것이라는 예측이다. 나에게 불리한 40%도 실재한다. 대통령은 다음 예산 요청에서 무상원조를 0으로 만들거나, 의회를 통한 세출 취소(rescission)를 추진하거나, 네타냐후와의 공식적인 단계적 종료 합의를 공개할 수 있다. 하지만 공개된 문서가 없고, 상대국이 침묵하며, 틀이 2028년까지 유효하고, 지갑 끈을 의회가 쥐고 있는 상황에서 8주 만의 절벽은 반대 방향을 가리킨다. 깔끔한 중단보다는 지연이나 희석, 간판 바꿔 달기 쪽이다. 만약 이 판단이 틀렸다면, 가장 가능성 높은 경로는 12월 31일의 갑작스러운 중단이 아니라 협상된 단계적 종료 합의가 문서로 공개되는 경우일 것이다. 선언이 아니라 문서를 보라. 문서가 존재하지 않는 한, 40억 달러 중단은 정책이 아니라 한 마디 말에 불과하다.